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聚焦户籍制度改革:“农”与“非农”将成为历史
作者:佚名 来源:国际紧固件贸易网 时间:2014-10-14 12:07:09 点击:1239 次

 1971年出生,1993年和1996年,先后在安徽农业大学农业经济系获得农业经济学学士学位和硕士学位;1999年获得浙江大学管理学院经济学博士学位。

  现任中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员、教授、博士生导师,中国社会科学院人力资源研究中心副主任、中国社会科学院人口与劳动经济研究所劳动与就业研究室主任。

  研究领域为劳动经济学、人口经济学、发展经济学、中国经济增长。

  ★ 核心观点

  户籍制度改革牵涉医疗、教育、养老等保障制度,现在迫切需要的是一个具有全国统筹、顶层设计的改革方案。如果将社会保障的统筹层次提高到中央层面,全国一个标准,户籍制度改革的难度会小很多。

  户籍制度改革的成本,很多计算都是不恰当的。我们的研究表明,如果把改革措施做到位,通过促进劳动力的进一步流动,可以带来效率改善和生产力提升,每年大概能带来相当于1万亿-2万亿的收益。

  户籍改革迫切需要顶层设计

  新京报:7月24日,国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,至今已有三个月时间。你认为当前户籍制度改革的进展如何?应该怎样细化改革方案?

  都阳:《关于进一步推进户籍制度改革的意见》与先前颁布的《国家新型城镇化规划》中有关户籍改革的很多内容是一脉相承的。这些文件确定了户籍制度改革的一些基本方向和原则。《意见》提出了“积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变”的工作思路。

  实际上,在过去十几年时间里,各地在户籍制度改革方面已经有很多试点,户籍制度存在的主要问题以及改革的重点和难点已经比较清晰。户籍制度改革牵涉医疗、教育、养老等保障制度,现在迫切需要的是一个具有全国统筹、顶层设计的改革方案。

  对现行户籍制度改革的最大制约,就是与户籍制度挂钩的社会保护体系,包括社会保险、社会救助和公共服务。正是由于这一原因,要彻底完成户籍制度改革必须通过全国统筹的改革方案。如果某一个地区改革,让常住人口和户籍人口的福利和公共服务均等化,就会形成一个福利洼地,所有的人都会流到这个地方来,地方财政肯定没办法承受。

  以前郑州的户籍制度改革就提出公共服务和社会保障方面一体化,最后改革难以推进,以失败告终。这种与公民身份相挂钩的社会保护、公共服务改革,涉及不同地区之间、城乡之间的利益关系协调,它必须要有更高层次的统筹,全国一盘棋行动。如果全国各地的基本福利一致,户籍改革的难度就会小很多。

  新京报:现在社保由地方政府提供。如果全国各地福利一致,地方政府在标准设置上会存在很大争议。

  都阳:这就需要在社会保护体系的设计与义务分担中更好地厘清中央和地方的关系。

  在一些基本的社会保护提供方面,如基本养老、基本医疗和基本公共服务(如义务教育),中央政府可以承担更主要的角色。比如现在新做的一些社会保障,像新农保、新农合,有些是县级层次统筹的,统筹层次很低,跟地方政府的财政能力关联就很大。如果将社会保障的统筹层次提高到中央层面,全国一个标准,这样户籍制度改革的难度也会小很多。

  新京报:2013年中央政法工作会议上曾宣布,三年之内完成户籍制度改革。今年发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》给出的时间表是到2020年。时间表的调整从侧面反映改革难度超过此前预期。当前户籍改革的主要困难是什么?

  都阳:改革制约主要来自几个分割:城乡分割,地区分割还有部门之间的协调。要做好这几个统筹不是很容易。因为改革不仅仅取决于措施,还涉及意愿和执行,涉及部门利益调整,地区利益调整,涉及中央政府和地方政府关系的调整。

  目前,有很多社会保护项目发挥着类似的功能,但其管理却分散于多个部门,如果把这些项目和管理进行合并,可以让资金使用发挥更大的效率。比如医疗保险方面,职工基本医疗保险现在归人社部管,另外两个部分归卫生部管;社会救助方面,除低保外,其他一些类似低保的社会救助项目也在并行运作,这些类似的项目和职能是可以整合的。

  户籍改革成本很多计算不恰当

  新京报:把统筹层次提高到中央,改革的阻力似乎迎刃而解了。但中央财政如何消化这笔支出?现在户籍制度改革让地方财政压力增大,无法消化成本的说法很多。

  都阳:我认为大家过多关注户籍制度改革的成本,很多计算都是不恰当的。所谓户籍制度改革成本,就是给一些原来没有福利的人提供更多保障,但这些人本来是应该有保障的,所以不能完全称之为成本。

  而且,如果采用渐进改革思路,财政压力并没有达到那么可怕的程度。现在社会保障最重要的三个部分:养老、医疗和社会救助,其实中央财政给地方政府的补贴已经负担了大头,大概在60%以上。如果把现在的社会保障制度系统化、规范化,提高统筹层次,中央财政的能力是可以承担的。

  另外,大家对户籍改革的收益估计不足。户籍制度改革能带动劳动力市场发展,促进劳动力进一步流动,它带来的收益是非常可观的。

  新京报:怎么评估户籍制度改革可以带来可观的收益?

  都阳:这个收益可能被很多人忽略了。之前有人做过一个研究,美国的非法移民并没有享受本地福利和公共服务,但是却对美国的经济产生了很重要影响,提高了美国经济活力。我们的研究也表明,如果把改革措施做到位,通过促进劳动力的进一步流动,可以带来效率改善和生产力提升。每年大概能促进经济增长1.6个到2个百分点。也就是说,即使GDP增速在5%-6%,这项改革也能带来相当于1万亿-2万亿的收益,完全可以抵消所谓的改革成本。

  农业生产不会成为制约因素

  新京报:效率提高的来源在哪里?

  都阳:举个例子,现在北京保姆的工资越来越高,同时,农村仍然有一些中年的劳动力。具备相应条件的农村妇女并不是不想来北京当保姆赚钱,是很多条件制约了她。万一离开土地,找不到工作,又没有保障,该怎么办?看病都是大问题,在农村有新农合,在北京看病即使能报销,也非常困难。如果这些顾虑都没有了,她可能就愿意去北京当保姆,赚比在农村更多的钱。而需要保姆的人就能以更低价格或更方便地雇到一个保姆,他本人就能更好地投入工作,提高生产率。这是一个促进分工和专业化的过程。

  新京报:所以你认同户籍制度改革能延长中国人口红利的观点?

  都阳:对。结构转型需要花时间在市场上摸索。我们也不希望劳动力成本直线上升,当劳动力供给制约经济发展,劳动力的充分流动实际上是有利于结构转型的。

  从宏观层面看,已经实现了三十年高速增长奇迹的中国可能正处于“中等收入陷阱”的十字路口。以前促成经济增长奇迹的一些有利因素正逐渐消失。而东亚经济体的经验表明,在中等收入迈向高收入的阶段,由全要素生产率推动的劳动生产率增长是经济增长的主要动力。在以要素积累为特征的传统经济增长方式被发挥到无以复加的程度时,深化改革与持续增长是兼容的。甚至唯有改革,才能为中国经济发展注入新的活力,使中国避免中等收入阶段的发展难题,步入高收入经济体的行列。

  新京报:是否担心户籍改革引发从事农业生产的劳动力骤减,影响农业生产?

  都阳:以前一直有这个担忧。但现在中国农业的现代化程度已经很高了,农业生产经营并不是简单的劳动投入,其他生产要素投入也非常高,像化肥、农药、优良品种,包括机械化的程度,投入增长都很快。所以农户也并不是一个简单的劳动者,而是一个家庭农场的管理者。既然农业的生产经营跟劳动投入已经没有太大关系,如果农地的流转制度更加自由的话,那农业生产本身并不能成为一个制约的因素。发达国家的农业,都是1%-2%的劳动力,这完全不应该成为一个担心的因素。

  新京报:劳动力流动变为人口流动会牵扯到方方面面的问题,尤其是教育问题。在这方面你有何建议?

  都阳:教育很重要,思路跟养老制度基本一样,教育的公共服务也应该一体化。可以实行类似于义务教育账户的方法。适龄人口可以拥有个人账户,在任何地方接受义务教育。

  新京报:但目前我国教育的核心问题是供应不足。

  都阳:我也同意,教育深化改革应该在这个方面展开。国家需要办学校,承担义务教育角色,但同时也应该让其他社会主体参与进来。

  新京报:从长期发展来看,如果户籍制度改革以及相关配套改革迟迟不能就位,中国经济主要会面临哪些问题?

  都阳:由于没有对户籍制度进行全面系统改革,它所造成的一些弊端已经显现。例如,以劳动力流动为主导,造成了人口结构在城乡间分布的扭曲。留守儿童、留守老人等群体的出现会造成一些新的社会问题。同时,由于人口流动的潜力没有进一步释放,我们也就难以享受其对社会经济发展所带来的红利。

  Q:对2014年的经济、社会运行,你最大的担忧是什么?

  A:一些经济的结构性问题所引发的矛盾能否顺利解决。

  Q:十八届三中全会确立的300多项改革中,你最关注哪一项?

  A:三中全会提出全面深化改革,这很重要。现在我们需要一个全面、系统的改革方案,而不是孤立地说哪一项改革更重要。

  Q:评论认为,未来两年是上述改革推进的重要窗口期,你认为两年内,最有希望改变现状的一项改革是什么?

  A:很难说,有的改革很重要,但并不一定是立马见效,比如像户籍制度改革,它是一种根本性的长远的改革。

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