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中国贸易调整援助制度详解
作者:佚名 来源:国际紧固件贸易网 时间:2010-8-24 8:58:42 点击:5947 次

   一、贸易调整援助制度是应对贸易保护主义的重大措施

  贸易调整援助是在经济全球化条件下,由政府对因贸易或产业转移而遭受利益损失的本国产业、企业及其工人实施相关援助措施的一项公共政策工具。其基本理念是通过对因市场开放而遭受进口竞争损害的产业、企业和工人提供资金、技术、咨询服务和政策援助,目的在于帮助国内产业和产业工人进行自我调整以适应激烈的进口竞争,促进国内产业和企业进行结构调整,帮助受损的产业工人重新就业。

  贸易调整援助制度与反倾销、反补贴和保障措施同属于贸易救济制度,但与“两反一保”等贸易救济措施相比,它具有自身的优点:

  1.贸易调整援助的启动源于国内企业或工人受到了进口竞争的损害,它可以针对国际贸易中进口产品的不公平竞争行为,也可以针对国际贸易中进口产品的公平竞争行为,启动较为容易,申请救济的企业或工人只需填写申请表并提供相关佐证即可;而启动“两反一保”调查程序必须符合法定的实质性要件和形式要件,反倾销需要对进口产品的倾销幅度和国内产业损害程度进行调查,不仅需要确认国内产业受到损害,还要确认进口产品确实是以低于正常价值的价格向进口国市场销售产品,并给国内的同类产品造成了损害,确认二者间存在着因果关系,这一确认过程比较复杂;反补贴需要证明进口的产品存在直接或间接地接受了出口国政府给予的财政方面的补贴事实、对国内已建立的相关产业造成损害及补贴与损害之间有因果关系。且由于许多补贴的隐蔽性很强,难以收集到充分的证据和资料,是否存在补贴行为及补贴的性质认定起来较困难;保障措施是针对某些产品在公平竞争情况下因进口数量激增,对国内生产同类产品或直接竞争产品的产业造成了严重损害或严重损害威胁而采取的紧急限制措施。采取保障措施需要对国内产业受到损害的情况进行调查,确认某种产品的进口激增确给本国造成了损害。

  2.贸易调整援助是一种带有福利政策性质的国内救济措施,可以使有实力的企业借此调整自己的发展方向,恢复竞争力,进而重新进入市场;而“两反一保”措施的实施主要是通过在一定期间内抑制进口的方式,为国内产业调整赢取时间,这些措施仅仅提供了更多的国内市场机会,并未对已经受到损害的国内产业给予补偿和扶助,也未对国内产业、企业及其产品的竞争力给予任何形式的改善,无法激励受保护的国内产业主动提高竞争力,相反,有时可能使国内产业依赖于这种保护,丧失竞争力而维持低效状态。

  3.贸易调整援助制度强调国内产业的自立自强和长远发展,它通过技术援助、现金支持、教育培训等多种措施对受影响的企业及工人进行激励,激发其竞争的内在动力以获得长远的竞争优势而非着眼于短期的进口限制效果,它不会通过进口设限或提高税费的方式制裁进口产品、遏制竞争,因而不会引发其他WTO成员启动争端解决机制或报复;而“两反一保”措施虽然能够快速、有效地遏制进口,保护国内受损害的产业,但也往往会招致其他国家或地区的报复,甚至引发贸易战、诉诸WTO争端解决。反倾销、反补贴措施是单纯为了保护国内产业免受外国产品进口增加的损害以维护公平的竞争环境,遏制不正当竞争,针对的是来自某一国的进口产品,有明显的企业或国家的针对性进而可能被用作歧视性手段,易被滥用为贸易保护的工具,也因此会招致相对方的报复;保障措施适用的对象是产品而不问产品的来源,这意味着措施的采取会开罪友邦,会引起保障措施的受害方群起而攻,进而可能引起双方或多方的贸易战。因此,采取保障措施不仅要考虑本国的情况,还要考虑一旦措施实施可能造成的“打击面”,考虑本国能否承受相应的报复,这种报复可能产生的成本是否小于保障措施实施所获得的收益。

  4.贸易调整援助制度是一种国内贸易救济制度,不影响别国利益,不存在对外国进行补偿的问题;而保障措施的采取原则上要给予受到影响的一方相应的补偿。根据WTO的要求,保障措施并非针对不公平竞争行为,措施的采取是违反承诺的。采取保障措施或延长保障措施的成员方必须努力维护双方之间权利义务的平衡,进口方当局限制进口以保护其国内产业时,原则上必须给予对方一定的补偿。根据WTO协议的规定,一方实施保障措施,权益受到影响的出口方有权要求其提供相应的贸易补偿,如双方不能达成协议时,后者可以暂时中止实质对等的关税减让或其他义务,亦即,利益受损的成员方可以采取措施实行实质水平对等的报复。因此,保障措施的采取往往比较慎重,最终决策也往往与政治和贸易政策息息相关。

  可见,贸易调整援助重在使国内产业“长远发展”,而“两反一保”重在对国内产业“当下救济”,两者可以弥补彼此的不足,共同维护国家的贸易利益。

  二、现阶段中国建立贸易调整援助制度的必要性与可行性

  (一)中国建立贸易调整援助制度的必要性

  1.建立贸易调整援助制度是构建和谐社会的需要

  和谐社会是指良性运行与协调发展的社会,建设社会主义和谐社会必须坚持以人为本,而以人为本必须关注民生、重视民生。就业是民生之本,保障民生的第一件大事就是保障就业,政府应加强就业援助,帮助有就业能力和愿望的人实现就业;收入分配是民生之源,合理的收入分配体制不仅能够推进效率与发展,而且有利于社会公平、进步与和谐。但是,市场化和全球化正在放大我国的各种民生问题。市场化可以实现“效率”但不会自动实现“公平”,而全球化在带给我们发展机遇的同时,也带给我们更多的挑战,包括但不限于贫富差距的加剧,带给我们难以预料的风险,影响着民生问题的解决。

  贸易调整援助制度正是在经济全球化背景下,政府通过对因市场开放而遭受利益损失的产业、企业和工人实施相关援助措施而发挥其在贸易利益再分配中的积极作用,使企业更好地应对全球竞争,使受损害的工人重新就业,进而避免因失业带来的家庭生活的危机与困境,从另一角度看也化解了市场化和全球化带来的失业风险;将贸易利益重新分配,缩小收入差距,可以在一定程度上缓解矛盾与冲突,使全体国民共享国民经济发展的成果、分享贸易自由化的惠益。因此,我国建立贸易调整援助制度是解决民生问题的需要,是建设社会主义和谐社会的需要。

  2.建立贸易调整援助制度是应对当前国际贸易保护主义的需要

  在全球金融危机背景下,各国政府尤其是西方国家都急于保护自己陷入困境的国内产业,纷纷采取前所未有的贸易保护主义来拯救本国经济。中国是欧美国家贸易保护主义的最大受害国,近年来,“中国制造”遭到一些别有用心的贸易保护主义者的诋毁和抵制,国际金融危机引发的新一轮的贸易保护主义给中国的企业带来了更多的困难和更严峻的挑战,使更多的“中国制造”面临“成长的烦恼”。在国内市场上,国内的企业又面临着国外产品的冲击,纵使我国采取“两反一保”等贸易救济措施,也仅能在一定期间内限制进口,而不能补偿和扶助那些已经造成损害的国内产业。

  国际金融危机对我国经济的冲击实质上是对经济发展方式的冲击,我国当前提出了加快转变经济发展方式的战略任务,并将之作为深入贯彻落实科学发展观的重要目标和战略举措,为此,要加快推进经济结构调整,将其作为转变经济发展方式的战略重点;要加快推进产业结构调整,完善现代产业体系,全面提升产业技术水平和国际竞争力;要加快推进对外经济发展方式转变,加快调整进出口贸易结构,不断提高开放型经济水平等。自由贸易带来的调整会使转移成本非常昂贵,使无效的企业破产、工人失业,为适应经济全球化而主动进行的调整也面临着同样的难题。而贸易调整援助制度的主要目的就是帮助因贸易和产业调整原因而在短期内陷入困境的产业、企业和工人,帮助受损的国内企业引入先进技术、提高新产品研发能力、提高竞争力,帮助受损害的工人获得技术培训、现金支付和调动津贴,从而推动本国贸易自由化的顺利实施,促进国民经济的稳定发展。

  3.建立贸易调整援助制度是完善中国贸易法律制度的需要

  到目前为止,中国还没有具体出台相关的法律法规,但2004年《对外贸易法》第44条实际上已经为对贸易调整援助制度的建立留下了空间,该条规定:“因进口产品数量大量增加,对生产同类产品或者与其直接竞争的产品的国内产业造成严重损害或者严重损害威胁的,国家可以采取必要的保障措施,消除或者减轻这种损害或者损害的威胁,并可以对该产业提供必要的支持。”该条仅规定了在采取保障措施的情况下政府应当提供援助的情形,但没有具体提出贸易援助制度,该贸易法只提到对受损产业提供援助而没有明确提到对该产业下的企业和工人提供援助,这是2004年贸易法的不足,但应该看到,2004年对外贸易法仍然涉及了这个问题的基础。后来六年多时间内飞跃发展的对外贸易实践,给我国进一步完善我国的贸易法提供了客观条件。

  (二)中国建立贸易调整援助制度的可行性

  1.贸易调整援助制度属于合法的国内支持措施,不违反WTO贸易规则

  WTO允许其成员在特殊情况下进行适度的贸易保护,赋予成员反倾销、反补贴和保障措施等贸易救济措施,“两反一保”的采取可以在一定程度上实现贸易调整的要求。WTO对于成员实施贸易调整政策也提供了诸多便利,如WTO《补贴与反补贴措施协议》体现了对补贴并非一概否定的态度。该协议根据不同的情况将补贴区分为禁止的补贴、可申诉的补贴和不可申诉的补贴三种情况:

  (1)禁止的补贴是WTO成员不得授予或维持的补贴,主要是出口补贴和进口替代补贴。(2)可申诉的补贴是在一定范围内允许实施但如果因补贴而给其它成员的经济贸易利益造成严重损害,或产生了严重的歧视性影响时,则相对方可以根据有关规定向适用补贴的成员提出质疑乃至诉诸争端解决的补贴。它必须具备两个条件:属于专向性补贴、补贴对其他成员方的利益造成不利后果。可申诉的补贴具有一定的合理因素,它是WTO成员在一定时期内为了使国民经济相对平衡发展而对某些企业的扶持,因而协议并不一概禁止;同时,它又有一定的不合理性,接受补贴的特定企业取得了正常竞争条件下所不具备的竞争优势,从而损害了其他竞争者的利益,损害了正常的国际贸易竞争秩序,这一特性又使得WTO允许受到损害的成员方对其提起诉讼并加以限制。(3)不可申诉的补贴是各成员所实施的一般不受其他成员指责或因此而采取反补贴措施的补贴,是政府对企业与科研机构在合同基础上进行研究所给予的支持以及对落后地区经济发展的支持。它指的是不具有专向性的补贴,或虽具有专向性但符合《补贴与反补贴措施协议》中的一切条件的补贴,主要是对科学研究、扶植落后地区及改造现有设施适应新的环境要求等而提供的资助。不可申诉的补贴的特点是普遍适用性,通常它不会直接扭曲国际贸易,损害其他成员方的经贸发展,对于这类补贴,WTO成员方不可诉诸争端解决或采取反补贴措施。

  贸易调整援助制度作为就业促进和企业调整政策,是一种扶持弱势群体的国内政策措施,有的可以归为不可申诉的补贴,有的可以视为可申诉的补贴,但因不会损害其他竞争者的利益、损害正常的国际贸易竞争秩序,WTO成员可以加以使用,当然,也有的不属于三者之一,如对失业的救济等。总起来看,贸易调整援助制度对经济扭曲的作用较小,总体上并不违背WTO贸易规则,况且,WTO 成员在进行制度设计时会充分考虑援助的条件,尽量避免与WTO《补贴与反补贴措施协议》规定的补贴义务相冲突。

  2.有外国贸易调整援助制度的成功经验可资借鉴

  目前,美国、欧盟、加拿大、日本、韩国都建立了适应本国情况的贸易调整援助制度,而墨西哥、印度、阿根廷、南非等也相继建立了类似的制度,其中以美国的经验最为丰富,该制度对于扶植美国企业提高竞争力、保护美国社会利益发挥了重要作用。

  美国的贸易调整援助制度涵盖了对工人的贸易调整援助、对农民的贸易调整援助和对企业的贸易调整援助三个方面,援助行业覆盖了工业、农业和服务业,援助手段包括收入补偿、就业培训、技术援助和社区规划。从美国法律对贸易调整援助的多次修订可以看出,其援助的范围和对象在不断扩大,从最初的制造业工人和企业扩展到农业工人、服务业从业人员、社区援助等,其援助启动的门槛在不断降低,援助额度不断上升,援助的重点以对工人和农民的援助为主而非企业,且对失业人员的援助手段逐步强调再就业培训和技术援助,如2003年至2007年每一财政年度可提供2000万美元用于培训符合条件的工人,用于援助农民的预算高达9000万美元,2009年的《美国复苏与再投资法案》将用于培训补贴的预算增加至每年575,000,000美元。美国的贸易调整援助制度的主要目的在于通过提高国内工人和企业的对外竞争力进而提高相关产业的国际竞争力,最终实现国家贸易实力的整体优化和提升,这是最值得借鉴的价值所在。

  总之,建立中国的贸易调整援助制度,不仅符合我国政府坚持科学发展观,构建社会主义和谐社会的执政理念,也不违背WTO的规则要求,是必要的和可行的。

  三、中国建立贸易调整援助制度应注意的问题

  (一)中国贸易调整援助制度应遵循的指导原则

  建立中国的贸易调整援助制度必须立足我国实际,符合我国国情,首先必须明确其应遵循的指导原则,这些原则应当包括:

  1.公平与效率。社会公平正义是社会和谐的基本条件,制度是社会公平正义的根本保证。公正是社会政策的灵魂,要把实现社会公平作为重要的政策导向,正确处理效率与公平的关系,初次分配注重效率,再分配注重公平。贸易调整援助属于国内贸易政策,创立的初衷即是为了处理贸易利益不和谐的问题,在贸易全球化背景下,有的企业受益,有的企业受损,实施贸易调整援助就要在服从国家整体利益的前提下,平衡各贸易参加方的“个体”利益,当然也不应牺牲下游企业及国内消费者的利益,对于国内产业利益、企业利益、工人利益、农民利益以及消费者利益的保护方面应做到公平、公正。同时,还应当提高援助的效率,不能使其流于形式,应当尽量简化援助程序,在申请人援助资格的审查、援助方式的确定、援助时间的长短等方面,做到合理而高效,并对援助计划的执行效果加以跟踪,适时调整。

  2.援助的核心在于提高企业竞争力。贸易调整援助制度的目的是提高受损产业、企业的竞争力,而非保护落后。因此,贸易调整援助不能沦为简单的无条件的补偿措施,而重在于改善受助者的竞争条件,授人于“渔”,提高企业的竞争力及增强失业工人再就业能力而非简单的经济补偿(当然也不排除给符合条件的工人提供现金等援助),否则,可能会使部分受助者产生对政府的依赖心理,丧失自我改善的主动性和积极性,最终会削弱或抵消贸易调整援助的成效。

  3.注意不违反国际贸易规则,避免引起反补贴争端。尽管WTO《补贴与反补贴措施协议》允许部分补贴,但制定贸易调整援助计划时应当格外慎重,对援助条件和援助方式等方面的规定应尽量不违背WTO规则,以免引起其他WTO成员对该“补贴”的不必要质疑和纷争。

  (二)明确贸易调整援助的实体条件

  美国贸易调整援助制度的成功之处在于其规定了明确的实体要件,并且随着时代的发展而不断进行调整改进。建立我国的贸易调整援助制度,必须结合我国国情,使设定的调整援助的实体条件具有科学性,易于实际操作,尤其要明确规定援助对象范围、援助方式、援助时限等实体内容。

  在援助对象范围方面,除了对直接受到进口冲击的产业、企业及工人予以援助外,还应当考虑以下问题:(1)对于间接受到贸易不利影响的上游或下游企业工人是否援助,如何确定其条件?(2)现行阶段是否规定对农业的调整援助问题?按照美国的经验,这些受到损害的人都得到了相应的援助。就我国而言,根据目前的国情,如果调整援助的对象涵盖所有受损害的企业、工人和农民,执行起来会颇有难度,也不太现实,但是如果无视这部分受害者的存在,又与其他国家援助对象日渐扩大的趋势不符,因此,可以视我国经济的发展分阶段对其进行援助,逐步扩及农业及农民,并规定好援助的期限。

  关于援助的方式,不妨借鉴美国的做法,把调整援助制度的政策重心放在“贸易调整”而非“贸易补偿”上;对援助对象的援助重在改善其竞争条件以提高其国际竞争力,技术援助的方式要胜过简单的金钱补贴,以避免受损害企业或失业工人产生对政府救济的过分依赖;不以对企业的贸易调整援助为重点而是以对工人的援助为主,避免资金直接流向企业,也避免给其他WTO成员以违反WTO补贴义务的口实。

  另外,还应注意关于援助启动条件的规定不能过于严苛,门槛过高可能会导致应受援者不敢提出申请,使调整援助制度失去其应有的贸易调整作用。

  (三)总结实施中的经验,制定贸易调整规章

   建立贸易调整援助制度还应当考虑其实际操作中的困难,例如,如何保证援助资金的来源?由哪个部门负责资助资金的发放?如何把握申请者资格审查的“度”,是宽松还是严格?对此,有不少研究者建议,设立贸易调整援助基金,建立政府商务部门、劳动和社会保障部门以及农业部门对企业、工人和农民的调整援助工作机制;贸易调整援助机制的建立应该与产业政策相结合,纳入产业振兴规划等。中国人口众多,要建立一个受益面广、待遇公平的机制具有相当的难度,需要集思广益,既要借鉴国外的成功经验,又要考虑我国的国情,全面分析和评估我国产业发展的状况,在此基础上建立中国特色的贸易调整援助制度。

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